加强对政府全口径预算决算的审查和监督的对策建议

刘力云 王世成 肖振东 杨乐 李袁婕

　　我国政府全口径预算决算审查监督面临以下问题：

　　2015 年1 月1日修正后的预算法开始施行，目前的预决算审查监督体系在促进提高预算分配的规范性、公平性等方面发挥了一定作用。但我国政府全口径预算决算审查监督面临以下问题：一是预算编制和执行缺乏完整性。表现为有些财政收支仍未纳入预算管理、政府预算体系仍不健全、预算编制任然较粗。二是预算权限划分不够具体和明确。表现为预算调整和变更权限划分不规范、预算分配权被“肢解”、预算编制有关部门职能不分、决算审批权的归属不明。三是政府预算长期处于分割状态，不够完整和统一。表现为公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算的实际分配权力分布在不同的部门，农业、教育、科技等法定支出增长幅度要高于财政经常性收入增长，不符合预算零基预算编制的基本规定，具有专项用途的收入过多，财政部门不能统筹，不符合“预算收入应当统筹安排使用”的要求。四是现行预算会计体系不能适应全口径预算管理制度的要求，表现为不能如实反映政府的资产和负债情况；由于缺乏占有资产方面的信息，不能客观反映政府公共运行成本，难以在部门产出和财政投入之间进行比较，不利于评价预算执行的效果;不能完整准确地反映预算收支情况。五是预决算审查监督的时间短，人大代表的专业性和职业化程度较低，预决算审查监督能力不强；各级人大对预算缺乏修正权，预决算审查监督的程序不合理。而审计部门预决算审计监督也存在问题：一是范围覆盖不够宽，部分财政资金成为审计“盲区”；二是审计独立性不强，为人大预决算审查监督服务的作用不明显；三是各专项审计的计划、目标和内容缺乏有机衔接，体现预决算特点的财政审计方法体系尚未形成。为此，提出如下建议：

　　一、以预算法实施条例的修改为契机，促进人大有效行使预算监督权

　　(一)贯彻预算全面性原则，将政府全部收支纳入人大预算监督范围。

　　建议在预算法实施条例中进一步明确，各级政府及其所属的所有行政事业单位以及经营机构的全部收入、支出、资产、负债都应当纳入预算报告并接受人大和社会的监督。

　　(二)加强预算监督组织建设，增强人大预算监督能力。

　　建议增设预算委员会。作为人大的一个专门委员会，预算委员会主要由专业化、高水平的专职工作人员组成的，并吸收财政、预算、法律、会计、公共管理等领域的专家，保证其较高的独立性以及较强的审查监督力。主要负责对政府提交的预算进行初审，并有权对相应的政府部门提出质询以及举行听证会，在此基础上向人大常委会提出修改建议。在各级预算委员会下再根据预算支出的功能分设教育、国防、社会保障、农业等附属委员会，加强对预算的审查监督。建议增加人大监督手段。通过明确听取汇报、提出质询、专项调研等方式开展预算执行监督。建议建立预算监督网络系统，实现各级人大常委会与同级政府国库支付中心的联网，将预算收支、预算执行及分析、资金调度、预算调整、转移支付等预算信息实时发布于预算监督网络，使政府收支全面置于人大的监督之下，提升人大对预算执行的动态监

督能力。

　　(三)明确赋予人大预算修正权。

　　建议在预算法实施条例修改中明确赋予人大预算修正权。由于目前各地立法对于预算修正案提出的主体、条件、效力等规定不尽相同，因此迫切需要由作为上位法的预算法实施条例明确赋予人大预算修正权，并就预算修正权的行使做出统一安排。

　　(四)明确预算公开的法律责任以及公众获知的途径。

　　预算法明确了公开的日期，建议预算法及其实施条例还需进一步明确公开后查出问题应承担的法律责任和社会公众获知信息的具体途径，进一步增加透明度。此外，建议完善与预算法相关的法律制度，制定政府性基金法、国有资本经营预算法、公共债务法、财政转移支付法、规费法以及财政信息公开条例等法律法规，以实现对政府非税收入的有效规制。

　　二、完善审计监督，推进财政审计、 金融审计和企业审计的有机融合

　　审计监督是整个预算监督的关键一环和有效手段之一，由于我国审计机关的法律地位在当前不会改变，因此可以通过采取相应措施加强对政府全口径预算决算的监督。

　　(一)完善预算执行审计规划。

　　全口径预算形式下的预算执行审计的实施必须建立覆盖政府性的财政收支全过程的审计监督体系。实施预算执行审计, 必须重视建立完善的、科学的、长期性的预算审计规划，统筹考虑预算执行审计的重点和目标, 逐步建立预算执行的审计项目组, 对预算执行情况实施有步骤、有计划的审计, 提高预算执行审计的科学性和系统性。

　　(二)扩大审计覆盖面。

　　一方面，从范围上横向拓展，把全部政府性资金纳入财政审计范畴。另一方面，从流程上纵向延伸，对财政资金实行全过程审计。要紧跟财政资金走向，推行 “全程式预算跟踪”，要从预算执行的源头预算编制环节入手，注重检查预算执行随意性。同时，对重点建设项目和重点专项资金开展跟踪审计，促进财政审计的纵横发展。

　　(三)改变财政审计重点。

　　一是要重点检查部门预算编制的过程，评估预算编 制办法是否科学，检查预算约束是否具有刚性； 二是要加强对收支两条线的审计，检查各项基金和非税收入的设立、征收、管理是否符合规定；三是要重点关注转移支付。审计着眼点放在优化转移支付结构上，让转移支付的分配管理制度更加公开、公平、公正；四是 要重点审计财政风险，加强对政府的各种债务的审计，评估、防范和化解财政风险。

　　公共财政预算审计监督的重点内容应该包括：1、在编制原则上，是否按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。2、在收入预算安排上，是否体现科学合理、完整全面。预算收入是否参照历年收入情况和预算年度增减变动因素合理测算，与国民生产总值相适应;是否按照财政部关于提高预算编报完整性的要求，将提前告知的转移支付收入、纳入预算管理的各项非税收入按规定全额编入政府预算和部门预算。3、在支出预算安排上，是否体现从紧从严、留有余地。4、对必须进行的预算调整是否按规定编制调整预算草案，提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。政府性基金预算审计监督的重点内容应该包括：1、按照《政府性基金预算管理办法》规定，政府性基金是否全额纳入预算管理，实行“收支两条线”，收入全额上缴国库，先收后支，在预算上单独编列，自求平衡，结余结转下年继续使用。2、各基金征收部门和使用部门是否分项目编报基金预算草案，财政部门在预算报表中是否单独编列“政府性基金收支预算表”，将基金收入与基金支出按照一一对应原则排列。3、基金收入预算是否根据上年度征收任务完成情况、本年度征收计划及征收标准调整变化情况等确定，基金支出预算是否根据基金收入情况，按规定用途、支出范围和支出标准编列。

　　国有资本经营预算审计监督的重点内容应该包括：1、国有资本经营预算是否按年度单独编制，纳入本级人民政府预算，报本级人民代表大会批准。2、预算支出是否按照当年预算收入规模安排，不列赤字。3、是否根据国有资本经营预算收入规模和国民经济发展需要制定支出计划，包括：根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整等要求安排资本性支出；安排弥补国有企业改革成本等方面的费用性支出;依据国家宏观经济政策以及不同时期国有企业改革和发展的任务，统筹安排确定的其他支出。必要时，可部分用于社会保障等项目支出。

　　社会保险基金预算审计监督的重点内容应该包括：1、预算编制是否与国民经济和社会发展规划相适应，按照规定的社会保险项目、范围、程序、方法和内容，全面、准确、真实、完整地反映各项社会保险基金的收入、支出和结余情况。2、收入预算安排是否坚持应收尽收，在充分考虑扩面因素的基础上，合理预计收入中的一次性因素。3、支出预算安排是否规范有序，严格执行有关规定，做到专款专用，在落实好各项社会保险待遇政策的同时，不随意提高支付标准和扩大支出范围。4、社会保险基金预算是否坚持收支平衡，适当留有结余的原则。

　　(四)加大对专项资金的绩效审计。

　　(五)逐步推进财政审计、 金融审计和企业审计的有机融合。

　　在理清政府收支范围和口径的基础上，要在企业审计和金融审计中加强对政府补助国有企业和国有金融机构各种事项的审计，按照市场经济体制的要求，明晰政府收支预算与国有企业经营发展之间的关系。同时，在企业审计和金融审计中要关注计划经济体制向市场经济体 制转型过程中各项改革措施的落实情况，分析其是否达到预期效果，按照理顺政府与市场、政府与企业关系的要求，揭示推动国有经济战略布局调整、深化国有企业和金融改革方面存在的突出问题，提出解决的意见和建议。

　　三、扩大参与面，完善公众参与全口径预算决算社会监督的渠道和途径

　　一是进一步扩大预算恳谈参与度。定期对各地的预算审查 监督参与库和专业库进行动态调整，增强预算审查监督的科学性和预算参与的合理性。在预算恳谈过程中，公众参与对象要进一步 扩大。

　　二是进一步开拓预算恳谈渠道。广泛利用听证会、民主恳谈会、预算征询会等形式保障公众参与，吸引网民、外来人口、中介机构、社会团体、行业协会等自愿报名参加，逐步扩大非政府组织参加人数。通过组织推选、定向邀请、媒体公告和自荐，选择专业性、代表性较强的专家型人才参加。充分借助报纸、网络、宣传栏、电视、调查问卷等方式了解民意和反馈信息，接受公众监督。

　　三是进一步完善公众网络参与。公众通过政府门户网站公开的预算信息，对预算编制、批准、执行及结果等环节进行监督。通过设立电话热线、网上实时评价、互动交流等方式，及时回应公众质疑，形成公众监督合力。