《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施中的法律问题

烟台大学 房绍坤

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收条例》)于2011年1月21日颁布实施，其对于规范地方政府国有土地上房屋征收补偿行为起到了很好的指导和约束作用。但该条例在实施中也暴露出一些问题，有些问题是因为立法的粗疏造成的，但更多问题是因为对法律的不正确理解甚至是故意规避法律造成的。将这些问题总结出来并加以研判，对《征收条例》的实施和后续的修订完善，具有重要意义。

　　一、“总则”章的问题与对策

　　1.关于《征收条例》的适用范围问题。《征收条例》适用于国有土地上的房屋征收补偿，但对于集体土地已被征为国有，而征地时未对地上房屋予以补偿的，事后能否适用《征收条例》问题，却并不明确。解决之策在于，要督促国土部门遵循《土地管理法》的相关规定，在征地时一并解决地上房屋的征收补偿问题，做到不留尾巴。若问题已造成，建议责成国土部门按照《征收条例》确定的补偿标准，对原集体土地上的房屋参照国有土地上房屋的征收补偿标准给予补偿。

　　2.关于被征收人的范围问题。《征收条例》将被征收人的范围确定为房屋所有权人，而未规定“相关利害关系人”的法律地位，这在一定程度上造成了征收程序顺利实施的障碍并且有失公正。建议在后续修法时，把公房承租人、私房承租人、抵押权人等利害关系人的补偿权利人地位作明确规定。

　　3.关于征收决定人的范围问题。《征收条例》规定的征收决定人为“市、县级人民政府”，这即带来了一个主体范围上的解释问题。社会上有一种错误的观点认为，“区人民政府”被排除在了征收决定人的范围之外。实际上，设区的地级市的“区人民政府”就是“县级人民政府”，直辖市的“区人民政府”就是相当于地级市一级的“市人民政府”，因而“区人民政府”并没有被排除在征收决定人的范围之外。建议修法时把“市、县级人民政府”修订为“市、县(区)级人民政府”。

　　4.关于建设单位在征收补偿程序中的地位问题。《征收条例》将建设单位完全排除在了征收程序之外，这一规定有矫枉过正之嫌。建设单位实际上是建设项目的举办单位，也是补偿资金的最终支付单位，其与房屋征收补偿关系密切。建议修法时，一方面明确建设单位不得干预征收的进程和实施，另一方面明确规定建设单位的“征收申请人”地位。

　　二、“征收决定”章的问题与对策

　　1.关于“公共利益”的界定问题。《征收条例》对公共利益的界定采取了“列举+概括”的立法模式，基本是恰当的。但这一立法模式尚存在两个问题：一是列举的公共利益范围过广，建议把“能源”、“科技”、“文化”、“体育”项目建设的需要删除，从现状和长远发展来看，这四项需要不应是公共利益的需要，而是一种经营性需要;二是建议修法时增加一个公益认定的前置程序，通过公益听证和司法审查确保房屋征收的公益属性。

　　2.关于“旧城区改建项目”的公益性认定问题。《征收条例》笼统地将“危房集中、基础设施落后等地段”纳入旧城区改建的范围，在具体操作上存在着极大的争议。如不全部属于“基础设施落后”的地段可以纳入旧城区改建项目吗?何为“危房集中地段”?旧城区改建应当同时符合“危房集中”和“基础设施落后”两个条件吗?“棚户区改造”等同于旧城区改建吗?这些问题的解决，都有赖于修法时予以适当界定，以消除借旧城区改建之名而行经营性征收之实的弊端。

　　3.关于房屋征收程序中的信息公开问题。《征收条例》有诸多条款规定了信息公开问题，这是一大立法进步，但在现实中，仍有需要明确的一些问题。如征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用的信息，是否属于依法应予公开的信息范围?建议在修法时，增加专门的一条，就房屋征收补偿程序中应予公开的信息作“列举+概括”式的规定，以明确信息公开的范围。

　　4.关于房屋征收决定的司法审查问题。《征收条例》明确将征收决定的效力纳入了司法审查的范围，但由于条例的规定过于简略，在实践操作中出现了诸多争议性问题。如在征收决定诉讼中，人民法院的司法审查范围包括哪一些?征收决定作出时的程序性瑕疵，要严重到何种程度才会导致征收决定被撤销的法律后果?建议在修法时，或者通过制定司法解释的方式，对于司法审查的范围和征收决定撤销的事由予以明确，以便消弥争议，增加法律的可适用性。

　　5.关于房屋征收与土地收回的关系问题。《征收条例》只简单规定了房屋征收时土地应一并收回，而未就国有土地使用权丧失是否应予补偿作出明确定。这在实践中造成了一定的误解，被征收人误以为房屋征收补偿只是针对被征收房屋的补偿，而不包括土地使用权丧失的补偿，从而造成了不必要的诉讼事件发生。建议在修法时，明确二者关系，把“国有土地使用权同时收回”的表述，修改为“国有土地使用权一并征收”，以杜争议。

　　6.关于房屋征收中的物权变动问题。《征收条例》未对被征收人房屋所有权的丧失问题作出规定，这在现实中造成了一定混乱。如有被征收人在征收决定作出后，还起诉至法院要求确认其被征收房屋的所有权。建议修法时，应结合《物权法》第28条规定，就被征收房屋所有权的消灭时点予以明确。

　　7.关于征收补偿费用是否“足额到位”的认定问题。何为“足额到位”?《征收条例》未予明确，这造成了实践中一定争议的发生。如是指全部到位还是部分到位亦可?是指货币补偿到位还是也包括了实物补偿的到位?是指一次到位还是也包括了分次到位?等等。建议修法时应作如下明确：足额到位应是指货币补偿与实物补偿合并后，随征收补偿进度而足额到位，而非单批全部、一次、货币意义上的补偿到位。

　　三、“补偿”章的问题与对策

　　1.关于被征收房屋价值的确定问题。《征收条例》规定了被征收房屋价值的确定采“市价补偿”原则，这是正确的，但现实中仍出现了一些有待解决的问题。如被征收房屋的土地使用权价值需要单独评估作价吗?补偿价格低于被征收房屋购买时的价格符合“公平补偿”的要求吗?如何确定被征收房屋在使用性质上已经“住改商”?对于“住改商”的认定问题，建议修法时就关键的参考因素和指标作出明确的列举性规定，以便统一地方立法的规定。

　　2.关于评估报告的司法审查问题。评估报告的合法性审查是征收程序中司法审查的一个重要环节，但《征收条例》对此未作明确规定，实践中出现了诸多问题。如房屋价值的实际评估时点可以是“房屋征收决定公告之日”之外的其他时点吗?评估报告上的报告出具时间与实际时间不一致，构成评估报告无效的正当事由吗?房地产价格评估机构未经实地查勘而直接出具评估报告的，其评估报告有效吗?评估报告可以采取留置送达的方式送达吗?只采用了单一评估方法的评估报告有效吗?等等。对于上述问题，建议最高人民法院通过司法解释的方式予以解决。

　　3.关于补偿权利人的确定问题。若严格解释《征收条例》的相关规定，补偿权利人只能是房屋所有权人，但这一严格解释显然会造成不公正的补偿结果，因而建议把“相关利害关系人”也纳入补偿权利人的范围。此外，还有一些实际问题需要解决。如按份共有人有权请求分别补偿安置吗?换言之，在按份共有中，每一个按份共有人都是一个独立的补偿权利人吗?已离婚夫妻而尚未就婚姻关系存续期间的共有房屋作出分割的，可以请求分别作为独立的补偿权利人分别(分户)安置吗?这些问题的解决，建议通过司法解释的方式予以明确规定，以统一司法实践中的不同做法。

　　4.关于违法建筑的认定处理问题。未登记的建筑未必是违法建筑，对此《征收条例》已经予以明确。在违法建筑的认定中，建议把握好以下几个问题：未取得建筑施工许可证的建筑未必是违法建筑;“豆腐渣工程”未必是违法建筑;“违法建设”不等于“违法建筑”;擅自改变了使用性质建成的建筑和擅自将临时建筑建成为永久建筑的建筑未必是违法建筑。

　　5.关于征收补偿协议的相关问题。实践中，补偿协议的签订履行中出现了诸多问题。如征收补偿协议可以附条件吗?附条件的征收补偿协议是预约合同吗?被征收人请求支付临时安置费的请求权是物权请求权还是债权请求权?被征收人有权请求房屋征收部门为其用于产权调换的安置房办理产权证吗?仅有部分共有人签署的征收补偿协议有效吗?征收补偿协议可以撤销吗?征收补偿协议效力的认定依据是什么?等等。建议通过制定司法解释的方式明确解决上述问题，统一司法实践做法。

　　6.关于征收补偿决定的司法审查问题。对此问题，《征收条例》规定的相当笼统和原则，有些问题还须通过司法解释等方式解决。如评估报告未送达而作出补偿决定的，该决定有效吗?在征收决定诉讼未审结前作出的征收补偿决定有效吗?等等。

　　7.关于征收补偿决定的司法强制执行问题。虽然最高人民法院已经制定了专项司法解释，但有些实践问题还是无法解决。如由于人民法院违法不予受理强制执行申请而导致申请逾期，后续问题如何解决?这是一个很现实的问题，需要相关部门协调提出解决方案。