城市地下空间利用的法律规制

朱金东

　　我国人多地少，资源短缺，环境与发展的矛盾日益尖锐，节能减排形势不容乐观。这决定了我国无法通过简单的城市扩张来实现城市化，必须坚定不移地走空间布局紧凑、资源利用高效的节约型建设发展道路。我国城市地下空间利用经历了起步、转型和发展三阶段。我国城市地下空间利用方兴未艾，规模迅速增长，形态日益丰富，开挖深度日趋加深，地下空间管理领域不断拓宽。

　　随着地下空间利用的飞速发展，城市地下空间利用法制化建设水平不断提升。《城市地下空间开发利用管理规定》乃首部综合性部门规章。鉴于城市地下空间开发水平存在地区差异性和综合性立法过于模糊，各地因地制宜制定地方性法规和规章，地下空间法律调整领域逐渐细化。我国已经初步形成中央立法和地方立法并进、综合管理和专项管理互补、动态管理和静态管理协同的城市地下空间利用法律体系。

　　然而，我国城市地下空间开发问题频发，如青岛输油管道爆炸，北京私挖地下室盛行，南京地铁噪音扰民，杭州地铁施工引发地陷，上海地下商铺产权之争，广州共同沟闲置等。目前，我国城市地下空间利用主要存在如下问题：

　　其一，城市地下空间资源配置模式滞后。民防工程是地下空间工程的传统形态，其中城市商业建筑结建民防和地下静态交通结建民防居于主导地位。由于传统的民防工程属于公益设施，因而我国城市地下空间配置主要采取无偿划拨方式。地铁建设为城区升级改造和地下空间综合开发注入了活力，一些城市依托地铁换乘站，推进地下城市综合体建设，城市地下空间商业价值不断显现。单一的划拨方式滞后于城市地下空间商业开发的实践，必须健全地下空间出让制度。

　　其二，立体相邻关系亟待完善。城市地下空间开发中，同一土地之上出现地表建设用地使用权和地下建设用地使用权并存，相邻关系的立体化容易产生权利冲突，具体表现为：一是相邻通行关系冲突。一些地下楼层咫尺相近，却因缺少连通工程无法互联互通，沦为“地下孤岛”。二是相邻环保关系冲突。一些地方政府片面追求工程进度，极力压缩地铁工程造价，无视地铁扰民。高频刹车声和地铁高架桥梁结构振动辐射的低频噪音让一些沿线居民苦不堪言。我国地铁噪声环境影响评价标准方面仍存在空白。三是相邻防险关系冲突。地下挖掘作为一项高度危险作业，容易引发地面塌陷，导致财产损害，危及民众安全。一些政府部门将城市地陷归咎于天灾或意外，忽视人类生产活动尤其是混乱无序的地下工程施工对地质结构的潜在破坏力。

　　其三，城市地下空间开发缺少科学系统规划。鉴于城市地下空间开发是一项复杂的系统工程，地下工程具有不可逆性，一旦开发，就难以恢复，科学编制并严格实施地下空间规划，对于保护和利用地下空间资源，推进地上、地下协调发展，具有重要的现实意义和长远影响。然而，多数城市地下空间规划科学性弱，具体体现为：一是缺乏整体性，各自为政，混乱无序。二是缺乏严格程序控制。我国城市地下空间规划存在程序控制弱、公众参与面狭窄、参与渠道单一、参与阶段晚和参与效果差等诸多弊端。三是利益衡量失当。一些城市的地下空间规划漠视私人利益保障，毁坏地下历史文物，造成地下水严重超采和地面沉降。

　　其四，城市地下空间利用激励型监管乏力。传统的地下工程投资模式完全由政府全额买单。政府主导型投资模式既对政府财政产生巨大压力，也将投资风险集中于政府。地下建筑物、构筑物的产权关系始终不明晰，投资者仅能使用，无法取得所有权证，也无法抵押融资。城市地下空间权属登记制度付之阙如。登记是地下空间建设用地使用权物权变动的公示方式，也是解决权利冲突的依据。目前，我国地下空间登记机关分离，初始登记率低，地籍管理水平滞后，登记记载事项不全。地下工程的产权不清严重影响了投资者的投资热情，也不利于市场化运作。倡导性政策缺乏有形的配套措施支撑，难以真正发挥实效。

　　为促进城市地下空间利用有序开展，我国可采取如下措施：

　　首先，建立城市地下空间市场化配置机制。地下建设用地使用权和地表建设用地使用权只是客体范围不同，权利属性一致，故地下空间应参照地表，依不同用途遵循相应供地方式。对于诸如市政基础设施、地铁等公共利益性质的地下空间利用，国家可以采取无偿划拨的方式;对于诸如商业街、娱乐场所等经营性的地下空间开发，必须采取出让方式。鉴于地下空间利用施工难度大，建造成本高，投资回报周期长，为鼓励社会资金投入城市地下空间开发和建设，可以对土地出让金给予一定优惠。我国将来应当统一标准，遵循区分用途、分层定价、逐层递减原则。

　　其次，健全城市地下空间利用相邻关系制度。一是确立地下工程法定的连通义务。政府管制应取代市场自治，赋予地下工程权利人法定的连通义务。一些城市虽立法肯定连通义务，但仅限于人防工程，深圳、广州、郑州、南昌等多数城市均立法将连通义务扩及至所有地下工程，可加以借鉴。二是防范不可量物侵害。鉴于噪音和震动具有不可衡量的特性，国家须设定一个客观的、强行性的排放标准对之予以规制。我国应及时制定地铁噪音和振动控制标准，并组织专业第三方机构对在建或规划中的轨道交通进行集中追踪普查，配建降噪系统，改善居民生活环境。三是及时救济地下挖掘受害人。受害方可主张侵权责任，要求施工方赔偿损失或者恢复原状。地下挖掘致人损害责任作为一种高度危险责任，归责原则适用无过错责任，故地下工程施工单位不得以没有过错随意推脱责任。城市高楼林立，人口密集。一旦引发地质灾害，破坏力大，涉及面广，容易产生大规模侵权。因此，构建一套整合侵权赔偿、责任保险和赔偿基金的多元化社会救济机制迫在眉睫。

　　再次，强化地下空间规划的法律控制。一方面，应协调各方利益冲突。城市规划不仅是单纯的技术规范，更是政府调控城市空间资源，保障公共安全和公众利益的公共政策。地下空间规划既关乎地下水资源、历史文物、交通系统等公共利益，又涉及地表、同层利害关系人人身权、财产权等私人利益，故其利益冲突可呈现为公共利益和公共利益之间、公共利益和私人利益之间、私人利益和私人利益之间三种不同面向，应运用利益衡量理论，分门别类对争议各方利益进行综合权衡。另一方面，注重地下空间规划的程序控制。地下空间规划也是政府、企业、普通民众等多方力量的博弈场所。政府应当践行阳光规划，构筑公众利益表达的平台，扩大参与范围，拓宽参与领域，丰富参与方式，依法保障行政相对人的知情权、听证权、表达权、参与决策权等程序权利，从而限制政府自由裁量权，增强社会公众的认可度，便于规划的顺利实施。

　　最后，构建多元化的行政激励体系。政府素来存在“重管理，轻激励”的弊病。建立地表、地下一体的不动产登记制度，明确私人地下空间权属，赋予地下空间权人转让权和抵押权。政府应当积极引导民间资本参与地下空间开发，搭建市场化的融资平台，建立多元化的投资体系。对于地铁项目，可采取沿线捆绑开发和项目融资。鉴于地铁项目自身盈利性较差，政府还应给予一定的财政补贴。总之，政府应综合运用产权激励、投融资激励和补贴激励等多种措施促进地下空间健康发展。