我国实施食品安全监管国际软法的对策

曾文革 重庆大学法学院教授

　　一、我国实施食品安全监管国际软法的现实需求

　　食品安全监管国际软法是食品安全全球治理的有效手段，有其生成之必然，更有实施之必要。实施食品安全监管国际软法是世界范围内的大势所趋，也能够对我国安全利益、社会利益以及贸易利益的保障产生巨大推进作用，必须将其作为国家安全战略与发展战略的重要组成部分。我国实施食品安全监管国际软法可以获得多从收益，包括短期的经济效益，还包括长期的经济收益以及促进社会稳定与发展所带来的政治收益、环境收益等等。

　　具体而言，食品安全监管国际软法在我国国内实施的现实需求在于：第一，食品安全监管国际软法本身以国际社会集体的先进科技为依托，又是各国先进监管经验的结晶，具有重要的参考价值和借鉴意义。第二，将食品安全监管国际软法纳入内国法体系所形成的国内、国际制度共通性，能够促进食品安全互信，有利于我国食品安全依托国际国内两个市场。第三，实施食品安全监管国际软法能够降低监管立法成本与监管合作成本，最终完善国内食品安全监管体系，展现我国政府在食品安全问题上的治理能力，赢得食品安全国际法治话语权。第四，实施食品安全监管国际软法实乃全球趋势，食品安全监管国际软法在我国国内实施的可以避免因不实施国际软法而被迫承受某些不利后果——被排挤出相关市场、损失贸易利益等。

　　二、我国实施食品安全监管国际软法的具体策略

　　食品安全监管国际软法在我国的实施涉及复杂的国际国内法律问题，但国际软法并不如同履行国际硬法那般配备一定的监督与惩罚机制，那么如何实施食品安全监管国际软法的成效，是我们需要解决的问题。在此方面我国应采取如下策略：

　　第一，将实施食品安全监管国际软法提升为国家战略。食品安全监管国际软法的国内实施正是应和食品安全伦理、影响我国食品产业国际竞争力的重要举措，必须从国家安全战略和发展战略部署、甚至执政能力提升的角度出发对其加以重视。实施食品安全监管国际软法能够提高国内法与国际法、外国法的共通性，由此加深国与国之间食品安全监管的信赖度，既有利于提升本国食品的安全性为它国所承认，又有利于以此衡量它国食品的安全性以避免其损害本国消费者。在国内市场中，实施消费者高度认可的食品安全监管国际软法，能够提振消费者对政府监管能力以及食品经营者诚信经营的信心，也有助于完善国内食品安全监管体系，促进我国食品贸易发展。因此，不能将食品安全监管国际软法的国内实施视作某些行政机构内部的工作甚至可有可无的事项来对待，一旦确定某些食品安全监管国际软法已经符合了在我国实施的条件，就应大胆实施，促进我国国内规范与国际软法同步发展。

　　第二，厘清食品安全监管国际软法实施的行政分工与程序。面对食品安全监管国际软法甄别过程中分工与程序不明的问题，亟需重塑相应的甄别机制，避免各行政机构职责重复。一是建议将食品安全监管国际软法的实施工作全权交由食品安全国家标准审评委员会负责，并提升其工作透明度。该委员会本就由医学、农业、食品、营养等方面的专家以及国务院有关部门的代表组成，完全有能力胜任食品安全监管国际软法的国内转化工作，而不仅仅局限于审评职能。工作中还应邀请食品经营者、消费者、第三方认证机构的代表参与甄别工作，对外展示对食品安全监管国际软法的价值判断与利弊权衡，将国家对其加以采纳的理由公诸于众。二是建议在食品安全监管国际软法转化的具体程序中设立统一、规范的甄别标准，用以把握实施食品安全监管国际软法的路径与程度。我国立法当中 “尽可能等同采用”、“参照”、“以......为基础”等类似的软性措辞在立法技术上已为食品安全监管国际软法转化的路径与程度留有余地，具体实施是选用国内硬法化还是国内软法化路径，不存在绝对的孰优孰劣，只是视软法的不同类型、内容与国内实际需要而定。监管权配置因涉及国家主权，是最难以借鉴食品安全监管国际软法的部分，需要政府因地制宜，加大改革力度。而食品安全监管程序与监管系统设计、食品安全信息披露、监管能力建设等方面的规范则可以尽可能同食品安全监管国际软法接轨。与此同时，还应高度关注食品安全监管国际软法所代表的产业利益是否能为中国国情、法律法规以及安全利益、社会利益与贸易利益所容，是否潜在扭曲贸易的可能，对私营标准尤为需要加大研究与评审力度。

　　第三，鼓励非政府主体深度参与食品安全监管国际软法实施。政府以外的主体也能够对食品安全监管国际软法国内实施产生巨大影响。第三方认证机构、食品行业协会、食品经营者以及消费者群体等可以亲身参与食品安全监管国际软法的实施，还可能无形中对政府施加压力，使之运用强力的公权更高效地将食品安全监管国际软法转化为国内法。其中，在市场失灵和消费者弱势的情况下，第三方认证机构与食品行业协会的作用特别需要强化。第三方认证机构和食品行业协会通常具备高度的专业知识积累与实务专长，在转化、解释和执行食品安全监管国际软法方面更是具有诸多便利;且作为非利益直接相关者，其受到利益左右的可能性相对低一些。鼓励第三方认证机构与食品行业协会直接采用水准更高的国际软法作为对食品经营者的评判，是提高食品安全水平的重要途径。

　　第四，积极争取国际组织与发达国家对于软法实施的援助。食品安全监管国际软法国内实施必然仰赖于我国的实施能力，因此积极争取国际组织与发达国家在技术、资金、人员培训方面的援助实为必要，尤其是在同食品安全监管国际软法实施密切相关的环节，如我国目前最为薄弱的食品安全风险评估、食品进出口检验检疫措施执行、事故应急、软法实施能力提升等。争取国际组织与发达国家支持的主体不仅仅是政府，第三方认证机构、食品行业协会、食品经营者都应同国际组织和发达国家广泛开展信息交流与合作，汲取它们促进食品安全监管国际软法实施的经验，提高自身的实施能力。