公共政策制定应关注对婚姻家庭的影响

(另案：公共政策制定中的婚姻家庭视角)

“公共政策对婚姻行为与婚姻关系的影响研究”课题组

执笔人：薛宁兰

　　近三十年来，我国社会以快速的工业化、城镇化和城乡一体化为特征，从典型的传统农业社会转型为以城市为核心的工业化社会，人口向低出生率、低增长率和低自然增长率转型。而作为社会基本组织形态的家庭，其在结构功能和内部关系等方面也发生着重大变迁，小型化、少子化、独居化成为我国家庭发展的主要趋势。由此导致的家庭传统功能弱化、家庭养老育幼及抵御疾病灾害的负担和风险增加，成为亟待关注的社会问题。

　　公共政策作为现代社会不可或缺的社会管理工具，对人们的行为选择具有导向性功能，也对其切身利益分配发挥着重要作用。婚姻家庭问题的产生与解决与国家在特定阶段发布的法律法规及政策密不可分。我国在各项公共政策制定过程中，应将婚姻家庭视角纳入评估和考察公共政策的社会效应之中。 所谓“婚姻家庭视角 ”，就是将婚姻家庭作为公共政策设计的基本单位和关注点，政策内容及其实施能够促进或有利于家庭的功能发挥，以家庭团结和家庭教育来激发个人的进取精神。因此，一项政策能否促进家庭功能发挥，是否有利于婚姻家庭的和谐稳定，是评价其是否具备或实现了公共政策致力于实现社会公平价值目标的重要指标之一。

　　一、计划生育政策

　　计划生育政策，是上世纪七十年代以来，我国政府应对人口增长与经济社会发展不相适应矛盾所确立的一项规制性政策 。这一政策以家庭为主要实施场所，对人们的婚恋观、生育决策、家庭结构、家庭规模等有直接影响，是适用范围最为广泛的人口政策。现行生育政策的内容主要是：国家鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女;符合法律、法规规定条件的，可要求安排生育第二个子女。2001年颁布实施的《人口与计划生育法》使这一政策得以法律化和制度化。

　　计划生育政策实施以来对我国城市居民的家庭结构、家庭养老模式、家庭人际关系等产生了直接影响。当前，我国城市家庭规模缩小、家庭类型多样化、空巢家庭增多、“失独”家庭成为特殊的家庭类型;城市居民家庭传统养老模式发生变动，更多依赖国家的养老社会保障制度;“421”的倒三角形家庭结构导致家庭关系过于简单化，一方面家庭代际关系重心下移，对独生子女过度溺爱问题出现，另一方面夫妻相处时间和机会增加，有利于提升婚姻质量，客观上也引起中老年夫妻离婚率的上升。

　　今后，我国计划生育政策的变动应注重消减对婚姻家庭带来的负面影响，政策重心应从降低人口出生率，转向维系家庭完整及其功能实现，以促进婚姻家庭的和睦与稳定。

　　在此，特提出如下四项建议： (1)适时逐步实施允许二胎生育的政策。在推行“农村二胎”、“双独二胎”、“单独二胎”政策的基础上，国家宜将全面放开二胎生育列入议事日程，科学评估其可能带来的后果，待条件成熟再全面推行。(2)全面取消地方政策中二胎生育间隔的规定。鉴于大中城市民众平均结婚年龄已经偏高，国家再对生育间隔加以限制，不仅过于严苛，而且不利于子女健康。目前已有19个省市取消生育间隔限制，应继续推进改革，在经济社会发展框架内最大限度尊重当事人的生育选择。(3)完善生殖健康技术服务措施。计划生育政策并不限于控制人口数量，还包括提高人口质量。需进一步完善《人口与计划生育法》第五章“计划生育技术服务”确立的相关具体措施，更多关注生殖健康服务。 (4)其他相关公共政策和公共服务的配套完善。长远看，健全的城乡社会保障体系是全面实施计划生育政策的后盾;近期，针对这一政策带来的诸如“失独家庭”增多等问题，可采取一些弥补性措施，如完善计划生育政策中的“奖励与社会保障措施”等。

　　二、农村土地承包经营政策

　　农村土地承包经营政策是我国农村经济体制改革过程中确立的以家庭联产承包责任制为标志的分配性经济政策 。经过三十多年实践，这一政策已成为我国农村的基本土地政策。它以“家庭(户)”为设计原点，直接作用于家庭，对我国农村家庭的生产方式、家庭成员内部权益分配等产生着直接影响 。

　　以婚姻家庭为视角，审视现行土地承包经营政策，其瑕疵和缺漏主要体现在两个方面。(1)人口的流动性与土地的固定性矛盾 致使该项政策的执行处于尴尬境地。婚姻的缔结、解除，以及家庭成员的新生或死亡均会导致家庭结构变化。当家庭结构因此发生变化时，土地分配仍保持固定不变，必然会导致家庭成员间的权益冲突：在有些个体获取更多权利的同时，其他个体的土地权益必然会失去或减损。(2)政策设计的性别失衡 使得妇女土地权益长期得不到有效维护。该项政策以“户”为基本设计单元，成员间权益分配亦以户为单位，因此，流动性大的家庭成员的土地承包经营权益易受到侵害。按照中国乡土社会的传统观念与习俗，真正发生流动的主要是妇女群体，因此，在她们通过缔结和解除婚姻关系实现从一个家庭到另一家庭转移之时，其土地权益随之消减。因此，“增人不增地、减人不减地”以及土地承包关系30年不变的政策，会因妇女的出嫁和离异，使其“人地分离”，导致“耕种不能”或耕种成本上升等一系列问题，从而使她们因婚姻而难以实际享有和行使自身的土地承包经营权。

　　改革土地承包经营权主体制度，在明晰农户内部产权关系基础上深化土地承包经营权流转，是我国当前兼顾农村家庭成员利益公平与收益效率的有效路径。

　　第一，配套完善土地承包经营权主体制度，明晰土地承包经营权主体内部的产权关系 。在对外关系上，以户为单位与集体经济组织签订土地承包经营合同，保持“户”的土地承包经营权主体地位;在内部关系上，借鉴大陆法系国家民法总有 制度，规制家庭成员间权利关系。将农户内部家庭成员间的产权关系定位为总有关系，家庭成员因其成员资格而享有用益权，家庭成员发生流动时，应评估其流动的原因，若因丧失成员资格，即脱离“户”，则必然丧失该总有之下的用益权;若仅为现实上的人地分离，并未实质地脱离“户”(如“户籍”尚未转出)则不应剥夺其用益权。这既保障了家庭成员的个体权利，又不破坏土地承包经营权的整体性。在政策执行层面上，出嫁妇女的原居住地和现居地的村委会应建立沟通机制，相互通报土地收回或者新分配情况，避免因不同村组执行政策有异而导致流动妇女的土地权益受损。

　　第二， 深化土地承包经营权的有序流转。 土地承包经营权流转，是指通过承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。上世纪90年代中期，国家在政策层面首次提出土地承包经营权流转，2007年实施的《物权法》明确了土地承包经营权的用益物权属性，2008年以来，中央每年“一号文件”都明确支持并鼓励土地承包经营权有序流传，土地承包经营权的流转运营已经在政策层得到肯定。

　　土地承包经营权有序流转将对农村婚姻家庭关系产生两方面影响。一方面，必然增加该项权利附带的经济效益，权利人可以采取出租、抵押等多种形式行使土地承包经营权。多种经营方式下，权利人可依法自行选择，权利实现途径的增加提升了权利的价值，进而催生围绕权利的纠纷;另一方面，也是积极的方面，土地的有序流转可以解决人员流动性和土地固定性的矛盾，有利于维护妇女土地权利。妇女因婚姻迁出原居住地，而无法直接耕种土地，但可以通过租赁、抵押、转让等手段，获取土地承包经营权的实际利益。土地在制度上的流动性消解了其在物理上的固定性，并与人员的流动性相契合，可解决原有土地政策的内在矛盾。

　　三、国家税收政策

　　税收政策是国家的再分配性政策 。它是政府通过税收杠杆，有区别地集中社会资源，通过社会福利政策实现社会资源二次分配的重要经济政策，其中，税收优惠是国家向家庭输送社会福利的重要方式。

　　当前，房产交易市场中出现的“政策性离婚”现象，使得由避税动因引发的经济利益需求已经超出婚姻家庭内在的凝聚力，身份关系、伦理关系有沦为市场交易的附属和赌资之虞。而从西方家庭政策的发展和实施来看，家庭本应是国家向社会成员供给福利的主要渠道，在福利国家几乎四成以上的社会福利表现为税收优惠，实施家庭税收优惠政策是增进婚姻家庭福利、促进婚姻家庭发展的重要举措。我国虽然有着浓厚的家国文化，但在公共政策(包括税收政策)中明显缺乏婚姻家庭视角，忽视婚姻家庭利益，以致出现始料未及的负面社会效应。

　　今后，税收政策改革应当积极纳入婚姻家庭视角，对其引发的婚姻家庭效应进行充分考量和评估，在实现结构性减税目标前提下，充分发挥婚姻家庭在福利供给方面的通道作用。

　　第一，个人所得税改革应有利于家庭发展和女性就业。 我国历来有家国同一的治理文化，迄今为止家庭仍承担主要的经济保障功能，社会保障和社会支持相对薄弱。鉴于此，应考虑如何通过税收优惠待遇，保障婚姻家庭的稳定和发展，国家税收政策的“婚姻奖励”立场比“婚姻中立”立场更适合我国国情;在个人所得税的征缴中，应善用费用扣除和税收优惠机制，以保障家庭成员的生存权和发展权。从国际经验来看，婚姻家庭支出的税收优惠包括：儿童税收优惠、家庭结构税收优惠、教育税收优惠和残疾人税收优惠等。这些可为我国税收政策改革所借鉴。

　　第二，房产持有环节征税与开征遗产税、赠与税应力求公平。 房产税改革是整个税制改革的一部分，也与房地产市场的宏观调控目标密不可分。如何避免对家庭持有房产征税成为“政策性离婚”的诱因，是房产税改革面临的重大挑战。遗产税和赠与税对调节收入分配、缩小贫富差距、实现社会公平有重要意义。为避免增加中低收入阶层家庭的税收负担，防止为避税而将夫妻双方所购房产直接过户子女名下带来的父母养老资产压缩的风险，遗产税和赠与税的征收对象，应主要限于高收入阶层和大额家庭财产流转。

　　总之，在我国，构建以家庭发展为核心的“家庭友好型”公共政策体系 ，对于维护婚姻和谐与家庭稳定，促进家庭在特定历史环境下的发展，具有重要的现实意义。