法院去行政化有多难？
　　------对话佛山中院审管办副主任李军

　　法治周末记者 陈磊
　　9月4日，在中国法学会主办的第九届中国法学家论坛上，法官李军获得了论坛征文一等奖，他的文章题目是《司法“去行政化”之误辨思》，副题是“以佛山市中级人民法院审判权运行机制改革试点为样本”。
　　李军是广东省佛山市中级人民法院审管办副主任，参与和实践了该院审判权运行机制改革。
　　2009年4月，陈陟云升任佛山市中级法院院长的第二年，为了让法官独立、公正地行使审判权，提出了以审判长负责制为核心的人员分类管理改革动议。
　　实际的改革过程，远比设想艰难。
　　改革动议提出3年后，2012年年底，佛山中院从190余名法官中，选出35名法官担任审判长，全面试点以“审判长负责制”为核心的审判权运行机制改革。
　　佛山中院的改革引起社会的广泛关注，包括法治周末在内的几十家媒体相继进行报道。
　　审判长负责制改革，赋予审判长相对完整的审判职权，意在让他们成为“真正的法官”。改革之后，审判长带领由两三名合议法官和书记员组成的审判单元，由其对团队经办的案件全面负责，并亲自阅卷或提审、亲自参与庭审、亲自签发案件。
　　同时，法院尝试为分管的副院长配备一名行政助理，管理所有行政事务，让庭长及以下级别的所有审判长，从繁琐的行政事务中解脱出来。
　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)公布后，2013年12月，最高人民法院印发《关于审判权运行机制改革试点方案》，佛山中院成为审判权运行机制改革9家试点法院之一。
　　舆论认为，佛山中院的改革，可以为接下来的法院“去行政化”改革，提供可参考的样本。
　　试点至今，佛山中院试行审判权运行机制改革的实际情况如何？法治周末记者就此采访了佛山中院审管办副主任李军。

　　改革效果有喜有忧

　　法治周末记者：佛山中院审判权运行机制改革，在司法“去行政化”方面的效果如何呢？
　　李军：制度好不好，关键看成效。
　　“审判长负责制”给了审判长更多的审判权力，减少了一些行政性审批环节，反映在审判效率上，部分指标较同期有所提高。
　　我院2013年司法统计报告显示：当年各类案件法定审限内结案率为99%，较前三年平均值上升5.6个百分点。案件平均审理天数由去年同期的58.2天，缩短为52.7天，减少了5.5天。
　　“大部门制”为法官管理独立化和“法官回归”起到了促进作用。实施“大刑庭”、“大民庭”等“大部门制”之后，将同门类审判部门的行政事务集中管理，使法官审判权基础性回归，审判长工作积极性、责任心普遍提高，反映在审判质量上，部分指标较上年同期有所提高。
　　我院2013年司法统计报告显示：当年广东省高级人民法院发回重审或改判佛山中院一审案件40件，同比减少21件；较前三年平均值下降4.2个百分点。其中，审判权运行机制改革之后，只有6件案件被发回重审或改判。
　　“审判长团队制”的建立，使法官提高经济待遇，法官不走“行政路”成为可能。
　　法治周末记者：改革存在哪些潜在风险？
　　李军：潜在风险之一是，解决了庭长行政化的问题，又出现了审判长行政化的可能。实施“审判长负责制”之后，案件由各承办人办理改由审判长办理，相对而言审判长需要承载的工作量大大增加。
　　按照现在的案件数与审判团队数测算，审判长负责的案件数量相当于原来的3倍。所有案件，审判长必须亲自阅卷、亲自开庭或参与庭审调查、亲自审批法律文书，每天平均须开庭1.1件。从随机抽查的情况来看，各类案件的平均庭审时间约为1小时12分。通过问卷了解到，相对改革以前而言，80%的审判长认为目前压力增大。
　　为了减压，审判长势必寻找化解方法。据统计，2013年，个别审判长在其团队办理的300多件案件中，亲自撰写法律文书的数量不足10件，以审批文书取代撰写文书的势头容易造成审判长行政化倾向。
　　解决了集中审签的行政化，存在司法权分散化的风险。实施“审判长负责制”后，案件的审判权由相对集中在各业务庭分散到现在的35个审判团队。
　　由于各审判团队独立审判，相对较少顾及审判团队之间的业务交流及裁判标准统一问题，加上审判长联席会议在讨论案件中名存实亡，因此导致“同案不同判”现象得以抬头。我们在调研时了解到，大部分基层法院也反映了上述问题。
　　解决了法官的行政化管理，存在难以监督法官的隐患。新的审判机制赋予了审判长在固定审判组织中的核心地位，统一行使案件管理权、人员管理权、主持庭审权、主持评议权、案件裁判权、提请讨论权、裁判文书签发权等职权，但同时导致了纪检监察和审判管理部门无法对审判长审判活动进行有效的监督。

　　根源在于没有触及司法地方化

　　法治周末记者：你认为，导致上述问题的根源在哪里？
　　李军：从改革样本来看，成效并没有社会期待的那么大，也没有自己感觉的那么深，似乎都是浅尝辄止。究其原因，是因为在实践中没有弄清楚司法行政化的根源和症结。
　　司法地方化是司法行政化的根源，也是去行政化改革的基础障碍。首先，法官要独立序列管理，谁来管理？仅靠一个地级市中级法院，上不能突破地市级的束缚，下不能越过县区级的管辖，因此，这种独立是徒劳的。其次，人员的政治待遇没有了级别，法官靠什么来区别？法官等级那一点点差别吗？显然是不行的，所以佛山中院即使实施了“审判长津贴”，也不得不按一个个基本不存在的法庭继续设置庭长、副庭长，让他们享受主任科员、副主任科员等待遇。
　　此外，法官享受更高的待遇，让其他公务员想不通。一方面，在他们心目中，法官的工作与其他行政工作并无二致，工作量也不比其他公务员多。那么去了行政化，如何解决地方上的这些疑虑？对此，在一个将其地位与“公检司”等同列的地方党委政府眼里，法院的任何解释往往都是苍白的，因而只能以一个在审判中主持庭审的临时称呼“审判长”来谋取待遇。
　　而事实上，这一举动也已被其他部门察觉。与此对应，公安机关也确定了“主侦警官”，检察院也确定了“主诉(办)检察官”等一系列职务来解决待遇问题。因此，要解决司法行政化，首要就是解决司法地方化问题。
　　法院内部对人财物及法官职务晋升的管理和干预，是司法行政化的最大阻碍。在样本分析中，我们一个最大的感受就是，真正的司法行政化是法院内部领导对人财物及法官职务晋升的管理和干预，这种内部既包括一个法院内部，也包括上下级法院内部。
　　事实上，据我们了解的情况，现在党政及其他机关单位，直接干预案件的情形基本不存在了，即使要干预，也会通过法院内部领导进行干预。但法院内部就不同，法院内部的案件干预，法官往往很难拒绝，因为行政领导掌握着法官个人的人财物以及职务晋升的资源，因此，这种干预不论是原来的庭长审批制，还是审判长负责制，都是无法解决的，甚至于审判长负责后，这种行政化干预更甚。

　　法官该如何归位

　　法治周末记者：那么，如何寻找解决司法行政化问题的道路呢？
　　李军：首先要厘清下面三个问题。
　　第一个问题：让审理者裁判，就一定要法官独立吗？
　　党的十八届三中全会通过的《决定》中指出，审判权运行机制改革的一个重要目标就是要“让审理者裁判，由裁判者负责”。
　　“让审理者裁判”，就是要解决裁判的直接亲历性问题，也就是作出裁判的个体和组织，必须是参加过案件审理的个体和组织，这里就要求所有作出裁判的人和组织都应当直接或间接参与审理案件，这里不但包括主审法官，还包括合议庭、审判委员会。
　　但这并不能得出“法官应当独立作出裁判”的结论，其本意应该是：通过改革合议庭、审判委员会制度，让合议庭成员直接审理案件，让审委会参与裁判的委员直接参与案件的审理，而没有参与审理的人和组织，不能对案件作出裁判。
　　第二个问题：法官的归位，就是要减少法官吗？
　　司法去行政化，就是要法官归位，成为真正的法官，因此，有人指出，就是要实行“精英法官”体制，用另一种话说，就是减少法官。
　　事实上，法官的归位，是两层含义：一是让法官真正出现在审判台上，直接审判；二是让不在法官岗位的法官回到法官岗位上来，保证审判力量，破解“案多人少”的难题。
　　因此，这就要求一线真正办案法官增多，而不是减法官，更不是剥夺部分法官的审判权。
　　第三个问题：由裁判者负责，就是审判长负责吗？
　　前面我们说过，党的十八届三中全会要求“由裁判者负责”，有人认为，审判长作为案件的最终裁判者，应当由其负责。
　　但《决定》的本意显然不是这样。由于审判工作的特殊性，由于对司法公正需求高于效率需求，司法民主成为司法决策的主要手段，因此，为了能保证审判结果经得起社会的检验，这个裁判结果必须是由多数不同阅历的人作出判断，并进行权衡之后的判断，而不是一个人的独断专行。由此可见，这个裁判者，应当就是通过司法民主最终的决策者，而不是由其中的主持人或召集人负责。

　　建立独立的法官管理体系

　　法治周末记者：您的设想是什么？
　　李军：我们可以得出这样一个结论：去行政化，就是在法官管理上逐步摆脱行政体制，形成独立的、专业等级式的法官体系；在案件管理上逐步摆脱审批制，形成主审法官、合议庭、审判委员会独立民主的案件决策机制；在法官待遇上逐步摆脱行政级别，形成与案件相适应的法官员额和与责任相配套的独立待遇机制；在责任上，逐步摆脱行政负责模式，实行议事表决负责机制。
　　我们的具体思路是——
　　建立以省为单位独立的法官管理体系。
　　就是要把法官这一特殊的专业人员与其他公务人员分离，独立进行管理，可以按照每个法官的阅历，专业水平，理论水平，确定法官等级，并实行定期评估。实行法官职业保障，非因法官自身原因或重大过失，不得调动或免除。
　　建立严格的上下级法官遴选机制。
　　从我国目前的情况来看，越是在上级法院，法官越多，案件越少，但同时，越是上级法院，案件难度越大，需要审判指导的越多。以广东省为例，省高级法院具有法官资格的约为400人，案件数约为11000件，佛山中院具有法官资格的约180人，案件17000多件，佛山市顺德区法院具有法官资格的约150人，案件约为32000件。
　　三级法院的案件和法官编制是两个金字塔，但两者方向不同，这种情况下，需要以案件来确定员额。同时，必须建立严格的遴选机制，实行明确的缺额递补、逐级选任的原则，逐步把最优秀的法官选到上级法院指导审判实践。
　　建立上下级法院的双重监督的机制。上下级司法机关应是纯粹的审级监督关系，不应存在任何行政性关系，所以对人员应实行以法官独立管理为中心的分类管理的基础上，实行上下级法院的案件监督关系和非法官人员的领导关系。
　　建立司法民主决策机制。只有认真落实合议庭、审判委员会的相关规则，才能解决案件审理决策中的行政化，同时，考虑到基层审判中存在的独任审判制度，因此，建立以独立决策为核心的司法民主决策机制，是司法去行政化的重要方式。
　　建立以独立议事决策为主的责任承担机制。责任制不是负责制。在建立了以独任审判为核心的合议庭、审判委员会民主决策机制的基础上，要加强责任落实，对独任审判的主审法官落实其独立决策的责任制，对合议庭成员、审判委员会委员落实独立发表意见的责任制，这才是去行政化的落脚点。